当前，我国正处于构建新发展格局、推动高质量发展的关键时期。党的二十大和二十届四中全会明确提出，要深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大。“十五五”时期将是城投企业深化改革、实现市场化转型的攻坚阶段。随着地方政府债务管理持续强化、城镇化进程进入新阶段，城投企业传统依赖政府信用与资源的模式难以为继，转向市场化、可持续的发展路径已成为必然选择。

在此背景下，城投企业必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，以思想转变为先导，以主业提升为基础，系统推进业务、资产、债务与管理机制转型。本文基于对多家城投企业的调研与实践观察，围绕“十五五”期间城投企业转型的战略方向与实施路径，提出以下思考。

一、转型先从思想转变开始

城投企业的转型首先是一场思想观念的变革。当前，诸多企业在认知层面仍存在三类典型误区：

其一，缺乏全员转型的紧迫感，“等靠要”思想仍然存在。 尽管中高层管理人员大多已意识到转型的必要性，但中基层员工中仍普遍存在“政府兜底、旱涝保保收”的固有观念。这种心态导致企业在提升专业能力、强化管理效率和推动市场化机制方面进展缓慢。必须通过战略共识凝聚、激励机制重构，真正调动全员积极性，形成转型合力。

其二，低估转型难度，陷入“盲动主义”陷阱。 部分企业虽然认识到转型紧迫性，但对转型的长期性、系统性和艰巨性认知不足。当前市场竞争已极为充分，简单进入新领域并不能轻易取得成功。企业应摒弃“毕其功于一役”的投机心态，避免在能力不足时盲目投资新项目，导致“转得多错得多”的逆向循环。真正需要的，是制定长期战略、分步推进、稳扎稳打。

其三，被动执行行政指令，缺乏市场化导向。 城投企业转型需积极争取国资监管部门和支持性政策的理解和支持，但不能完全依赖行政指令。现实中，一些主管部门既希望企业快速转型，又在体制机制上约束过严，缺乏容错空间;另一些则提出不切实际的产业导入目标，忽视本地资源禀赋和企业能力边界。这两种行政化倾向，分别可称为“战略保守主义”和“战略冒进主义”，都阻碍了企业真正实现市场化转型。

二、转型的基础是主业的市场化提升

城投企业的转型并非简单“另起炉灶”，而应首先立足于对原有主业的深度市场化改造。

尽管城市化进程整体放缓，但城投企业在建筑施工、房地产开发、供应链管理等传统领域，仍具备区域市场竞争的潜力。这些业务虽然增速放缓，但在未来一定时期内仍将占据重要地位。企业应通过提升资质标准、优化履约管理、强化成本控制、整合供应链资源等方式，巩固和扩大区域市场优势，确保基本盘稳定和现金流安全。

特别值得注意的是，房地产业务作为典型周期性行业，城投企业需把握行业波动中的结构性机会。在行业低点时应适时介入，高点时则需控制节奏与规模。然而现实中，很多城投企业因专业能力不足和风险偏好保守，往往逆周期操作，导致高位拿地、亏损严重。当前市场处于周期低位，除少数过度饱和的低线城市外，多数二三四线城市仍存在结构性机会。加之政策支持、利率下行及行业产能出清，城投企业凭借资金优势和地方资源，有望通过提升投资研判、产品设计和销售管理等能力，实现房地产业务的稳健发展。

三、城投企业到底“转什么”?

城投转型是一项系统工程，重点包括以下四方面：

一是业务结构转型。 应从高度依赖阶段性开发项目(如基建、住宅销售)的模式，转向具备可持续现金流的运营、服务、产业类业务。未来应重点发展资产管理、城市服务、产业投资运营等领域，形成开发与运营并重的业务组合，增强企业抗周期能力。

二是资产结构转型。 过去十年，城投企业资产规模快速扩张，但大量资产沉淀在低效土地、基础设施和在建工程中，回报率低且流动性差。转型需逐步将资产结构向可持续收益型调整，例如提高商业地产、产业园区等经营性资产比重。可参考华润等企业通过多年持续投入，将投资性房地产占比提升至20%以上，租金收入覆盖利息支出，实现资产结构的根本优化。

三是债务结构转型。 转型目标是从依赖隐性债务、高息非标融资、短期债务，转向公开市场发债、长期低息负债为主的市场化融资体系。过程中需对高成本债务进行重组，剥离非经营性负债，减轻利息负担，为转型争取时间和空间。

四是管理机制转型。 核心是建立现代企业制度，实现“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”。必须改革决策机制与激励约束机制，赋予企业更大的市场经营自主权，避免将正常市场风险视为国有资产流失，束缚企业手脚。

“十五五”是城投转型的关键窗口期。成功转型不再简单追求资产和规模扩张，更关注质量效益提升、市场化收入占比、现金流安全和利润对利息的覆盖程度。唯有从根本上转变发展理念、夯实主业基础、优化业务资产债务结构、重建管理机制，城投企业才能真正实现市场化、可持续的发展。