睿信咨询总裁 | 睿观研究院院长 | 郝炬

    在中国经济发展的历程中，城镇化、工业化和国际化三大驱动力发挥了关键作用。作为城镇化建设的核心力量，城投企业在推动城市基础设施建设和区域经济发展中扮演了重要角色。然而，随着经济环境的变化和政策的调整，城投企业面临着前所未有的转型压力。本文将深入探讨城投企业在“十五五”期间的转型路径，分析其面临的内外部挑战，并提出相应的战略转型建议，以期为城投企业的可持续发展提供参考。

城投在中国经济三大驱动因素实现快速发展

    中国这些年发展的成绩举世瞩目，核心推动来自于城镇化、工业化和国际化三大驱动因素，而城投企业作为城镇化建设的主力军，起到了重要的作用，也伴随城镇化热潮实现了资产规模快速增长。

通常而言，城投企业是以城市投资、城建投资或者建设投资为名的国有城市建设企业，也是我们说的小城投，而现在城投企业业务不仅仅局限与城市建设，更多涉及到产业投资、高端制造、科创研发、资本运作等多种业务，成为地方政府旗下的综合性国资集团。

城投企业成立之初，往往有任务性组建，攻坚式团队，融资化平台的特点，一块土地平整，一个园区开发，一个重大项目建设，城投企业便应运而生，在政府的指导之下完成相应的建设、运营和服务。因此从市场化的角度来看，城投企业往往天生不足，在市场化经营方面存在很多不足，这种不足还体现在其以土地收益和财政资金支持的收益模式。

    中国的快速城镇化有赖于独特的土地财政模式，虽然当前被人诟病颇多，但在我们经济发展初期解决自有资本不足问题，在产业发展和税收提升之前，先通过土地出让获取收益，形成“土地出让回收资金—投入基础设施建设—推动房价上涨—吸引产业投资—推动土地出让”形成城镇化发展的闭环滚动模式，在这个过程当中，土地出让和财政支出，推动城投企业快速完成城市建设任务，城投公司规模不断快速扩张，当前地市级城投企业总资产规划动骤数百亿，规模过千亿也不在少数，资产规模巨大、债务压力巨大、盈利性业务缺乏、管理效率低下、人才结构臃肿、融资能力下滑成为当前城投企业普遍存在的问题。

经历了三次政策推动，城投企业规模快速膨胀

    历史上的几次经济刺激政策推动的城投企业的快速发展。08年政府10万亿投资的刺激政策的推出，城投企业迎来第一轮的资产膨胀，从2014年开始，中央政府开始推动化解地方政府隐性债务，出台了43号文，开始推动政企分离，明确地方政府举债的边界，土地收入与城投企业经营分离。但2015年底的货币化棚改政策的推出，成为城投企业再次实现资产规模增长的新一轮推力，房价快速增长的热潮又进一步加速了这一过程;2021年底地产进入销售下滑阶段，而突如其来的疫情又加大了政府的财政支出，骤然减少的土地出让收入及增加的支出，使得地方政府大力进行了城投企业的整合力度，城投企业数量减少，资产规模再次扩张，整合过程中也承担了沉重的历史负担和不良资产，进一步加大了城投企业转型发展的紧迫性。

城投企业市场竞争先天不足、转型迫在眉睫

    首先，当下城投企业大部分收入来自以政府购买。城投企业业务收入大部分最终客户自于政府，财政支出增长和城市建设热潮时，业务增长快风险低，不需要激烈竞争就可以实现良好利润，一旦财政收入减少，建设任务放缓，业务发展难以为继;

    第二，城投企业承担了大量低效资产，收益低、周转慢。城投企业承建的项目中大量公共建筑、产业园区、会展中心等公益资产，收费困难，现金流少，收益基本上难以维持折旧。

    第三，城投在城市建设中资产快速增加，负债包袱重。作为政府的重要融资平台，在上几轮的城市发展和国企整合中，资产规模迅速膨胀，资产和业务的利润收益较低，导致了债务高企、还本付息困难，形成现在的城投债困境。

    第四，城投企业市场化经营机制较差。城投企业很多领导来自于政府官员或者传统国有企业，在完成政府任务方面不打折扣，但如何进行市场化的经营缺乏经验，甚至存在观念误区;在人才团队的建设中，也缺少有竞争力的管理及激励机制，导致运营效率较低，人浮于事。

    第五，城投企业业务小乱杂，缺乏市场竞争力。大部分区域城投企业基本上围绕区域城市建设融、投、建、管、退进行业务布局，由于区域城市资源规模有限，在全面切入各类城市运营服务业务，从一级开发、建筑施工传统业务到环保、水务、广告经营、商业、酒店、旅游、农业等众多业务，使得业务小乱杂、行业差异大、各类业务规模小，最终导致市场竞争力不足，而且无法走出去进行跨区域的市场化竞争。

    综上所述，在政府财政收入和土地出让出现困难时，城投企业的发展也就面临巨大挑战，转型发展、市场改革、业务优化、管理变革迫在眉睫。

十五五期间外部环境推动城投企业战略转型

    不可否认城投作为地方政府的城市建设的主力军，产业招商的加速器、城市服务的保障者，在为城市发展和经济增长、产业升级带来了巨大的成绩和作用。但十四五收官之际，未来十五五规划期，城投企业生存的外部环境将发生巨大变化，从客观上加大的市场化改革的紧迫性。我们必须正视这些外部环境的变化，重新审视城投企业的定位和功能，寻找市场化的发展之路，进行内部深化改革、转换企业运营的经营思路，才能有可能走出当下的困境。

    变化一：城市发展出现新变化，从建设增量到经营存量。

中国的城镇化发展在部分区域已经转入低速增长阶段。从数据上来看，中国2024年的城镇化率达到了67%左右，城市化率增长从每年1个点降到0.5左右。也有学者认为中国年轻人的城镇化率已经快达到顶峰，乡村人口主要以老人和孩子为主，大部分城市建设无法延续之前的高速发展。

    变化二：地方财政收入下滑，从快速发展到稳中求进。

城市发展有赖于基础设施建设、产业招商引资、城市服务升级，这一切都需要资本投入，中国独特的“土地财政”模式进入尾声，地方政府原有的“三三制”财政结构难以维继，(1/3靠税收，1/3靠土地出让，1/3靠中央的转移支付)，尤其是中西部城市和低线城市，地方财政支出缺口不仅减少了城投企业支持，甚至大量出现了城投托底拿地、政府欠款高企的现象。

    变化三：政府产业科技升级，从中国制造到科技智造。

中央政府提出大力发展新质生产力，实现中国产业的创新升级，在战兴产业发展实现突破。十五期间是中国产业重要的转型窗口期，作为区域国企龙头的城投企业，必须在城市建设之外的产业升级中起到重要的作用。

    变化四：国企改革进入深水区，从完成任务到市场化经营。

从中央国资委到地方国资委，对于国有企业，尤其是城投企业的要求也在不断提高。城投企业在做好城市建设、项目开发、政府保障基本业务之外，要尽快实现市场化转型。从追求资产、收入规模的规模化增长，向资产经营效益、稳定利润、良好的现金流入转变，提高市场化业务比例，实现去城投化“三三五”的业务规模调整。

四个平衡下的战略转型

    作为长期关注城投企业和国企改革的专业机构，我们认为城投企业在十五五期间，必须重新审视自身的定位，解决好任务型业务和市场线业务之间的平衡，解决好公益性资产和经营性资产的平衡，解决好持续负债模式与稳定现金流入的平衡，解决好短期城市建设任务和长期的产业转型之间的平衡。最终解决市场化转型难题，实现长期可持续发展。