二十届四中全会围绕“十五五”时期经济社会发展作出系统部署，明确提出要“加快发展数字经济”，促进数字技术和实体经济深度融合，构建数据基础制度，更好发挥数据要素作用。当前，我国数据要素市场正从制度构建迈向规模运营的关键阶段，各地数据集团作为推动数据资源化、资产化、价值化的重要载体，其发展模式与路径选择直接影响区域数字经济发展效能。本报告立足“十五五”规划中关于数字经济创新发展的战略指引，系统梳理国内数据要素市场制度建设、交易态势、地方实践与商业模式，研判未来三年发展趋势，旨在为地方政府、数据集团及相关参与主体提供决策参考，助力构建高效协同、安全可控的数据要素市场化配置体系。

政策与制度进展：从“原则确立”到“操作落地”

■ 顶层制度

《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(简称“数据二十条”)确立了数据确权、流通、交易、安全与收益分配的总体框架，是后续各项配套政策的根基。2024年《数字中国建设2024年工作要点清单》强调“深化数据要素市场化配置改革”。2025年数字经济工作要点进一步提出完善全国一体化数据市场与数据产权等基础制度。

■ 公共数据授权运营

2025年1月，国家发展改革委与国家数据局发布《公共数据资源授权运营实施规范(试行)》，明确“授权主体—实施机构—运营机构”三类角色与程序要求，并提出政府指导价的价格形成机制，标志公共数据从“能不能用”走向“怎么用、如何定价”。多省市据此推进场景与单位遴选、目录梳理与收费标准制定。

■ 数据资产会计入表

财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》(财会〔2023〕11号)自2024年1月1日起实施，规范数据资源确认、计量与披露，为数据资产化、融资与并购提供会计依据，多地财政部门发布执行细则与风险提示。

■ 可信数据空间

国家数据局于2024年发布《可信数据空间发展行动计划(2024—2028年)》，提出到2028年建成100个以上可信数据空间，作为一体化数据市场的重要载体，2025年已启动企业/行业/城市三类试点组织与申报。

■ “数据要素×”三年行动

十七部门联合印发的《“数据要素×”三年行动计划(2024—2026年)》从行业应用、要素协同与供给侧改革发力，强调规模化复用与乘数效应，推动重点行业内的数据产品化与场景化。

市场规模与交易格局：从“场外散点”到“场内集聚”

■ 总体规模

国家数据局口径：2024年全国数据市场交易规模超1600亿元，同比+30%，其中场内市场规模同比翻番，显示交易机构的集聚效应正快速增强。

■ 交易机构表现

• 上海数据交易所：2024年交易额突破40亿元，2025年上半年已超30亿元，挂牌产品累计约5000个，逐步形成生物医药等行业特色板块。

• 深圳数据交易所：截至2023年底累计交易65亿元，跨境交易先行;2024年起在多模态“算料集”、产权登记与跨境方面持续走在前列。

• 北京国际大数据交易所：截至2024年底累计备案交易近100亿元、上架产品超3000个，2024年新增备案交易50亿元+，发力医疗、交通、民生等高频场景。

■ 行业侧重点

交易标的正从“原始数据包”转向“数据产品+数据服务+工具与模型”的组合包，医疗健康、交通出行、工业制造与金融风控为高频赛道;跨域/跨境与AI训练数据供给成为新增长点。

各地数据集团的成立节奏与功能分型

■ 成立节奏与版图

2019年以来，省级、市级数据集团快速涌现(如福建、云南、四川、上海、成都等)。多数由地方国资主导，承担“公共数据治理与授权运营、数字政府平台建设、数据要素市场培育与投资”的综合职能。

■ 功能分型(简化为三类)

• 公共数据运营型：以公共数据一级/二级开发、目录与授权运营为核心，强调合规与公益优先(典型：福建省大数据集团)。

• 政务信息化平台型：聚焦城市级平台与“智改数转网联”的工程化能力，向数据资产运营延伸(典型：成都数据集团)。

• 多重角色型：兼具数据交易合作、产业投资与生态培育，面向一体化数据市场构建“交易—应用—投资”联动(典型：上海数据集团、四川数据集团)。

■ 代表性样本快照

• 福建省大数据集团：省级全资平台，注册资本100亿元;在“授权运营+交易+金融”方面走在前列，已实现数据资产融资与产业化项目落地。

• 成都数据集团：注册资本40亿元，成渝地区首家以“数据”为核心业务的国企集团，定位“运营数据要素、服务城市战略”，强化平台工程+要素运营的双轮驱动。

• 云南省大数据有限公司：省国资委与央企(中国电子)合资，承担公共数据一级开发与数字政府建设的主体职责，体现“省级数据集团+央地协同”的组织模式。

• 上海数据集团：市属一级国企，作为“一体化城市大数据资源基础治理与公共数据授权运营主体”，面向“数字产业化/产业数字化/生态完善”系统布局。

商业模式与收益路径：从“工程收入”到“要素经营”

■ 公共数据授权运营费

“规范+政府指导价”的价格机制为公共数据产品与服务定价提供了“锚”，运营机构需在上限标准内结合场景定价，公益与公共治理场景可免费。由此形成“授权—治理—产品化—结算—公开披露”的闭环，增强合规性与透明度。

■ 数据资产化与融资

会计入表提升了数据资产的“可评估、可质押、可并购”属性，叠加地方金融创新(如数据产品登记、交易所合作)，将“资产确权—登记—交易/质押—增信融资”纳入投融资工具箱。

■ 交易合作与登记服务

与本地或头部数据交易所接口，开展数据产品上架、合规评估、产权(使用/经营)登记与撮合，提升“场内+备案”交易的规模与频次。

■ 可信数据空间的项目收入

围绕汽车、装备、新能源、医疗等行业组建数据空间，以“多方参与—合规共享—场景复用”为路径形成平台服务费+数据产品订阅+增值算力/算法服务的复合收益。

■ 平台工程与运营

在政务云/城市运行管理、行业平台、AI训练数据供给等方向，以“平台年费+运营分成+能力输出”为模式，打通“工程一次性收入—要素持续运营”的转化链条。

现实挑战：制度—技术—市场的“三道门槛”

■ 确权与合规的复杂性

数据持有权、使用权、经营权的组合设计仍需在不同行业法域内细化，特别是涉敏数据、跨域/跨境流通的边界与审查机制。

■ 跨域互联与标准不一致

各交易机构、各地目录、标签与质量标准不统一，影响产品复用与价格发现，尽管业内已发起互认互通倡议，但仍需国家级标准与示范合同体系落地。

■ 产品化与定价方法学不足

公共数据产品在“数据包—API—指标—模型—服务”之间的结构化设计不充分，成本—风险—价值的定价模型仍在探索期。

■ AI供数与安全共存

AIGC与行业大模型对高质量数据“饥渴”，倒逼更多高价值数据开放与授权;但隐私计算、可信执行环境等技术与治理机制尚需在大规模工程化中验证。

2025-2027趋势判断：四大主线与三个落地抓手

■ 趋势一：全国一体化数据市场实质化推进

预计围绕交易规则与示范合同、产品质量监督、市场监测指标的国家级文件将持续推出，24家交易机构互认互通深化，跨省场景的交易频次与规模显著提升。

■ 趋势二：公共数据价格与披露机制常态化

授权运营的目录—场景—定价—披露链条标准化，公益/公共治理场景倾向于“无偿或低偿”，产业发展场景执行政府指导价区间，审计与绩效评价纳入治理闭环。

■ 趋势三：可信数据空间“百点工程”带动行业生态

面向汽车、装备、能源、医疗、城市治理、跨境贸易等方向的企业/行业/城市数据空间将成为高质量数据的生产与分发枢纽，形成“注册—接入—共创—收益分配”的生态范式。

■ 趋势四：交易机构与地方数据集团的“共振”

“集团(供数/治理)—交易所(交易/登记)—场景方(应用/复用)”三角联动，叠加会计入表、融资与保险增信，推动从“项目经济”向“要素经营”的结构升级。

对省市级数据集团的策略建议

■ 定位：从“项目公司”转向“要素运营商”

以公共数据授权运营为牵引，明确“确权/登记—治理/产品—交易/结算—收益/分配—安全/审计”五段式职责，建立覆盖财政、审计、数据安全、法务的联合管理机制。

■ 组合：搭建“三个平台+两能力”

• 三个平台：①公共数据授权运营平台(目录、场景、价格、披露);②可信数据空间平台(行业级，如汽车、医疗、工业装备);③交易合作与登记平台(对接北数所、深数所、上数所等)。

• 两能力：①数据资产化(会计入表+估值+质押/融资);②合规技术栈(隐私计算、可信执行、数据水印/溯源)。

■ 场景：优先打造“高频—刚需—可计量”的五类产品

• 政务公共治理(信用、应急、安全生产、城市运行)。

• 医疗健康(临床/影像/检验互认数据产品与指标服务)。

• 工业制造(设备/工艺/能耗/质检指标与模型、供应链协同)。

• 交通与城市出行(多源融合、通勤预测、信控优化)。

• 金融赋能(企业信用与产业链洞察、面向制造与中小微的风控产品)。这些赛道交易频次高、价值可计量，易于形成“订阅+结算”的长期合同。

■ 价格与分配：建立“价值—成本—风险”的三算模型

在政府指导价框架内，建立基于价值创造的上限、基于成本与安全的下限、基于风险分担的调节系数;对公益场景设置零价/低价，产业场景执行阶梯价与打包价。

■ 融资与投资：打通“资产化—金融化—产业化”

以会计入表为基石，推动数据产品登记/确权与场内/备案交易形成规模数据;与政策性银行、产业基金对接，探索数据资产质押、应收账款ABS与数据空间基金等工具。

■ 治理与风控：把“合规可审计”前置

固化授权—使用—留痕—披露流程，建设一库两账(数据资产账/经济账);强化第三方评估与红线管理(涉敏数据、跨域/跨境、画像歧视等)。