在我国城市发展迈入存量提质增效的关键阶段，地方城投企业的转型发展已成为推动城市高质量发展的重要支撑。其转型的必然方向是实现从“政府融资平台”向“城市综合运营商”与“市场化运营主体”的跨越，从“城市建设者”向“城市服务者”的转变，核心要义在于完成“财政信用→经营信用”的结构性迁移，构建可持续的自我造血能力与稳定现金流机制，这既是政策导向的必然要求，也是市场发展的客观规律，更是企业自身突围的必由之路。

城投转型的政策依据与时代语境

当前，城投企业转型面临多重时代机遇与刚性约束，政策导向、城市化进程、债务防控等多重因素共同构成了转型的核心背景，倒逼企业加速市场化转型步伐。

从城市化进程来看，我国城市化率已攀升至65%，正式进入存量提质增效的发展阶段，传统大规模增量扩张的城市建设模式难以为继，城市发展重心从“规模扩张”转向“品质提升”，这就要求城投企业跳出单纯的建设角色，深度参与城市运营，实现从“建设城市”到“运营城市”的职能转变。

从政策层面来看，转型已成为明确要求。2025年8月《关于推动城市高质量发展的意见》与中央政治局会议均明确定调，加快地方融资平台改革转型，且明确2027年6月末前完成地方融资平台清零任务，为城投转型划定了明确的时间红线。同时，“335指标”形成硬约束，要求普通国企非经营性资产及收入占比不超过30%、财政补贴占净利润比例不超过50%，进一步倒逼城投企业提升市场化经营能力，摆脱对政府补贴的过度依赖。

从债务防控角度而言，房地产行业下行导致土地财政模式难以为继，城投企业长期依赖的政府隐性担保模式面临重构，化解存量债务风险、培育市场化盈利能力，成为城投企业可持续发展的关键前提。多重因素叠加，推动城投企业转型进入“攻坚期”与“窗口期”。

城市综合运营商的核心内涵与转型标尺

城投企业转型为城市综合运营商，并非简单的业务延伸，而是角色定位、收入结构、资产特征、核心能力与发展逻辑的全方位重构，其核心是成为城市资源的整合者、公共服务的提供者与优质资产的经营者。

与传统融资平台、基建承包商模式相比，城市综合运营商模式呈现出鲜明的转型特征：在角色定位上，从被动承接政府项目的融资与建设主体，转变为主动整合城市资源、提供综合服务的市场化主体;在收入结构上，从依赖政府补贴、土地出让及代建费的单一模式，转向以经营性收入为主(占比超70%)、财政补贴占净利润比例低于50%的多元结构;在资产特征上，剥离名义价值高、现金流薄弱的低效资产，聚焦高收益、稳定现金流的优质资产，且优质资产占比需超70%;在核心能力上，从侧重融资能力与项目建设能力，转向强化运营管理、产业赋能与资本运作能力;在发展逻辑上，摒弃规模扩张、粗放管理的传统思路，践行高质量发展、精细化运营、可持续增长的新型发展理念。

衡量转型成效的核心标尺，正是“335指标”所明确的硬约束，即非经营性收入及资产占比不超过30%、财政补贴占净利润比例不超过50%，真正具备独立的市场主体地位，实现经营信用对财政信用的有效替代。

城投企业转型的五大核心路径

结合城市发展需求与企业自身优势，城投企业可通过五大路径推进转型，构建市场化经营体系，培育可持续造血能力。

基础设施运营专业化：聚焦水务、垃圾处理、供水供气、地下管廊等具备特许经营属性的领域，深耕细作打造稳定现金流来源。此类业务具备刚性需求特征，抗风险能力强，是城投企业转型的基础阵地。例如，重庆水务环境控股集团通过整合全市污水处理资产，构建“政府按量付费+精细化运营+资本运作”的发展模式，依托上市、资产支持商业票据(ABCP)、基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)等工具，实现“闲置资源整合—盈利造血—循环扩张”的良性闭环。同时，可延伸布局“水务+光伏”“污泥发电”等绿色低碳业态，进一步提升资产回报率，契合双碳发展战略。

城市公共服务一体化：围绕市政环卫、园林绿化、道路养护、公共交通等城市公共服务领域，走专业化、智慧化、资源化发展路径，打破“重建设、轻运营”的困境。通过创新运营模式，实现“以商养公”，推动公共服务从“公益导向”向“公益与经营并重”转变。例如，成都兴城集团在天府绿道运营中，引入皮划艇、自然教育等多元化业态，探索公园市场化运营新模式;公交场站可依托“交通+商业+光伏”综合开发，挖掘存量空间价值，丰富收入来源，提升公共服务的可持续性。

城市更新全周期运营：立足城市存量资产盘活，从单纯的城市更新建设，转向“投融建管退”全流程参与，重点盘活老旧小区、工业遗存等存量资产，挖掘资产增值潜力。核心抓手是运用资产证券化工具，如保租房REITs、消费基础设施REITs等，实现资金闭环与良性循环。以上海城投保租房REIT为例，该项目成功募集资金30.5亿元，构建起完整的“投融建管退”运营路径，2024年租金收入突破5亿元，较2021年增长近10倍，成为存量资产盘活的标杆案例。

产业投资与园区运营融合：摆脱“卖地招商”的传统模式，转向“产业赋能”，通过产业投资与园区运营深度融合，分享产业成长红利。主要形成三种模式：一是“链主+基金+基地”三位一体模式，如合肥建投通过引入龙头企业、设立产业基金、建设专业园区，培育出蔚来汽车等行业龙头，实现产业与资本的双向赋能;二是“直投+并购”模式，如青岛国信、长沙城发通过直接投资与并购整合，快速卡位战略性新兴产业，拓宽盈利边界;三是“基金引导+孵化培育”模式，如杭州金投、深圳天使母基金，聚焦本地科技企业培育，助力产业升级，形成税收分成、租金收入、投资收益的多元回报体系。

数据资产与绿色资产价值挖掘：抢抓数字经济与绿色发展机遇，挖掘新型资产价值，拓宽融资渠道与盈利空间。在数据资产化方面，将公交、水务、市政等领域积累的海量数据纳入资产核算，通过数据质押融资等方式拓宽资金渠道，例如南京公交集团依托700亿条运营数据获得1000万元授信，实现数据资产的价值变现;在绿色资产布局方面，聚焦新能源、氢能、碳汇等领域，推进绿色项目落地，如苏州城投投资18.5亿元建设新能源产业园，澄湖片区布局投资43亿元的生态环境导向的开发(EOD)项目，实现生态效益与经济效益的协同发展。

城投转型成功的关键实施要点

城投企业转型是一项系统性工程，需统筹兼顾、精准施策，把握五大关键实施要点，确保转型落地见效。

一是债务优化先行。抓住特殊再融资债券政策窗口，将高息短期债务置换为长期低成本资金，降低债务付息压力;同时，剥离低效闲置资产，推动优质经营性资产注入，提升资产质量与现金流创造能力，为转型奠定财务基础。

二是主业打底、适度拓展。坚持聚焦核心优势领域，先深耕水务、市政、园区运营等基础业务，筑牢盈利根基，再围绕城市发展需求有序延伸业务边界，避免盲目跨界扩张导致经营风险，遵循“小步快跑”原则，优先选择投资小、见效快、现金流稳定的项目。

三是强化运营能力建设。引入市场化专业运营团队，打破体制机制束缚，建立精细化运营体系与市场化绩效考核机制，激发企业内生动力;同时，推进数字化赋能，搭建智慧水务、智慧园区、智慧环卫等数字化运营平台，提升运营效率与服务质量。

四是创新资本运作模式。积极运用REITs、资产支持证券(ABS)等工具盘活存量资产，推动资产证券化常态化;探索“投融建管退”全周期资本运作模式，实现资本良性循环，提升资产流动性与盈利能力，助力企业市场化融资能力提升。

五是重构政企关系。严格落实政企分开要求，厘清政府与企业的权责边界，城投企业债务由企业自行承担，政府不再提供隐性担保;完善公司治理结构，建立市场化决策机制，提升企业市场竞争力与抗风险能力，真正成为独立的市场化运营主体。

转型标杆案例：多元实践与成效启示

国内多家城投企业已率先完成转型实践，形成了不同类型的成功模式，为行业转型提供了宝贵借鉴。

综合运营型代表成都兴城集团，聚焦城市更新、生态运营与产业投资三大主线，通过天府绿道多元化运营实现“以商养园”，园区运营收入年均增长30%，构建起全方位的城市综合服务体系;产投融合型代表合肥建投，依托“链主+基金+基地”三位一体模式，深度参与产业培育，投资收益超百亿，成为产业赋能型城投的标杆;专业运营型代表上海城投，通过保租房REITs上市及存量资产盘活，宽庭保租房REIT上市后增幅超30%，租金收入年均增长10倍，实现专业化运营与资本运作的高效结合;水务专业化代表重庆水务环境控股集团，通过资产整合、资本运作与绿色业态拓展，打造了稳定的现金流体系，探索出水务领域专业化转型的可行路径。

城市运营阶段，城投企业转型为城市综合运营商，是政策要求、市场规律与自身发展的必然选择，核心是实现从“融资导向”向“运营导向”、从“规模扩张”向“价值提升”的根本性转变。当前，2025-2027年的政策窗口期为城投转型提供了重要机遇，企业需主动作为、精准发力。

建议城投企业立足自身资源禀赋，制定清晰的转型战略，聚焦核心优势领域，筑牢市场化经营根基;强化运营能力与资本运作能力，挖掘新型资产价值，构建多元盈利体系;严格遵循“335指标”硬约束，优化资产与收入结构，实现经营信用的有效构建;同时，主动重构政企关系，完善公司治理，激发企业内生动力。通过全方位、系统性的转型，城投企业将真正摆脱对政府的依赖，成为城市高质量发展的主力军与市场化运营的典范，实现可持续健康发展。